政府采购救济机制中的前置程序

作者：谷辽海
来源：http://www.liaohai.com.cn

自我国《政府采购法》实施后，两年多来的政府采购活动，往往将质疑程序作为质疑供应商维权提起投诉之前不得不经过的阶段，简称为政府采购救济机制中的前置程序。实践中，质疑供应商如果未经过这一前置程序，行政主体一般就不受理投诉。

2004年8月11日，我国财政部出台并于同年9月11日实施的《政府采购供应商投诉处理办法》（以下简称《处理办法》），明确规定了政府采购救济途径中的质疑前置程序。根据该办法第七条规定，供应商认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的，应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑。对采购人、采购代理机构的质疑答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定期限内做出答复的，供应商可以在答复期满后15个工作日内向同级财政部门提起投诉。由于有了质疑程序这一前置阶段，无形中增加了投诉供应商有效保护自己合法权益的时间长度和累赘。在质疑程序前置的情况下，行政主体受理投诉案件以质疑程序的经过为前提条件。采购人或采购代理机构若不受理质疑申请，或在法定期限内不做出答复意见，在此情形下，表明争议没有获得解决，甚至还可能存在采购主体的某种违法乱纪行为。此时视为质疑程序前置阶段已经过，允许相对人求助于行政救济途径，即行政主体对供应商的投诉予以受理。

虽然质疑程序前置有其自身存在的合理性，通过采购主体与供应商之间双方自行解决争议，它可以化解一些内部矛盾，使某些纠纷平息于质疑阶段，避免行政投诉程序的提起，从而在一定程度上节省了行政管理资源。但是，质疑程序前置有悖于我国《政府采购法》的立法宗旨，限制了供应商自由选择法律救济途径的权利。例如《处理办法》规定：“......供应商认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的，应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑......"。又如《处理办法》第十条规定："投诉人提起投诉应当符合下列条件：投诉人是参与所投诉政府采购活动的供应商；提起投诉前已依法进行质疑；投诉书内容符合本办法的规定；在投诉有效期限内提起投诉......"。行政规章的这些规定内容将供应商质疑途径作为供应商寻求行政法律救济之前的初始阶段和不可缺少的一道程序，从而剥夺了法律所赋予供应商可以寻求多元救济途径的选择权。这样一来，我国政府采购立法对弱势群体供应商所赋予的倾斜保护权利无形之中被化为乌有。行政规章前述所明确规定的质疑前置程序，与我国《政府采购法》第五十一条、第五十二条、第五十四条的内容相冲突！从我国政府采购法立法初衷来看，由于采购主体掌握着采购对象的众多权利或称权力，客观上采购主体与供应商的地位是不平等的，且供应商的合法权益经常遭遇政府采购主体的侵害。为了保护政府采购当事人中的弱势群体，法律赋予供应商享有多元的权利救济途径，其中之一就是有权向采购主体提出质疑。

在政府采购活动中，采购主体有决定供应商的资格、采购方式和采购程序、评标标准和方式、评标和定标结果等等权利。虽然与供应商都是属于政府采购当事人，在法律上享有平等的地位，但采购主体与供应商的地位客观上并不平等。故我国法律赋予供应商享有选择各种救济途径的权利。根据我国政府采购法第六章质疑与投诉的内容，对政府采购活动事项有疑问的，认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内做出答复的等等问题，供应商可以向采购主体或者政府采购的监督管理部门提出，也可以不提出。这里供应商选择救济的权利是任意性法律规范，是否行使的权利由供应商自由选择。我们再来看法律对采购主体以及行政主体的义务性规范。不论是采购人还是采购代理机构，对于供应商的质询，都应当及时做出答复，而行政主体对供应商的投诉也是应当及时做出处理。笔者从法律赋予供应商的数个“可以”以及法律对采购主体和行政主体的多个“应当”进行对比，在政府采购救济途径方面，供应商享有的基本上是权利，而采购主体和行政主体所应承担的更多的是义务。由此可见，我们不难明白我国政府采购法的立法宗旨和对供应商合法权益的倾斜保护。然而，财政部出台的《处理办法》这部行政规章却妨碍了法律赋予供应商的多元救济途径。这里笔者还需要指出立法所存在的缺陷。从现行法律规定的内容来看，对于质疑程序中，就供应商所提出的询问、质疑，不论是采购人还是采购代理机构都有法定义务及时做出答复和处理。然而，作为一种义务性的行为规范，相对人如果不遵守这一行为规范应该承担怎样的法律后果即法律责任，我国的政府采购法中并没有做出相应的规定，相关的行政规章也没有给予非常确定的答复。无法律责任的行为规范是难以建立起良好法律秩序的。故我国立法对采购主体所规定的质疑程序中的义务性规范，执行起来无相应的法律责任保障。

财政部关于质疑程序前置的行政规章内容除了与我国《政府采购法》存在着抵触，还与我国其它法律相冲突。由于政府采购法中缺少公开招投标的相应章节，而政府采购的主要采购方式是公开招投标，故实践中的许多案件都须援引我国《招标投标法》的规定。而招投标采购方式所引起的争议，虽然是属于政府采购监管部门的主管范围，但我们又离不开《招标投标法》的调整，包括招标投标的法律责任和救济途径。根据我国《招标投标法》第六十五条规定，投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人（即采购主体）提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。我们从这一法律条款中不难发现，投标供应商可以向采购主体提出异议，也可以向行政主体提出投诉。究竟选择哪个部门来处理采、供之间的争议，决定权完全掌握在投标供应商的手中。可非常遗憾的是，我国财政部颁发的《政府采购供应商投诉处理办法》中的质疑程序前置与我国的上位法《政府采购法》、《招标投标法》所规定的内容发生了严重的撞车和冲突。我国的《政府采购法》和《招标投标法》都是属于同一位阶的两部法律，具有同样的法律效力。行政法规和行政规章的内容不得与前述两部法律发生任何的冲突。根据我国宪法和立法法的规定，下位法必须服从上位法，下位法不得与上位法的内容相矛盾、相抵触。行政规章的内容如果与法律相冲突，那么抵触的内容必然无效。为了维护我国法制的统一，笔者认为，必须废除行政规章中无效的内容，从而有利于维护我国政府采购法的严肃性，以保证全国政府采购市场在统一的法制轨道上健康地运行。
(注：本文出自群众出版社出版的《法治下的政府采购》一书)

卫生部


卫生部关于做好深化医药卫生体制改革形势下院务公开工作的通知

卫医政发〔2010〕91号


各省、自治区、直辖市卫生厅局，新疆生产建设兵团卫生局：
2006年以来，按照《政府信息公开条例》和《卫生部关于全面推行医院院务公开的指导意见》等文件的要求，地方各级卫生行政部门和各级各类医疗机构坚持制度规范和典型引路，积极推行院务公开，取得了较好的效果。随着医药卫生体制改革的逐步深入，院务公开工作应当密切结合深化医药卫生体制改革的总体要求，通过各种有效方式构建和谐医患关系，推进医疗机构民主科学管理，更好地为人民健康服务。为此，特将有关要求通知如下：

一、充分认识深化医药卫生体制改革形势下院务公开的重要性

院务公开是构建和谐医患关系、促进医院科学管理和解决群众就医热点难点问题的一项重要措施。地方各级卫生行政部门和各级各类医疗机构要认真贯彻实施《医疗卫生服务单位信息公开管理办法（试行）》（卫生部令第75号），从贯彻落实科学发展观的高度，将院务公开工作有机融入医药卫生事业改革发展的大局，充分提高思想认识，切实加强组织领导。当前形势下，院务公开的工作方向要有利于深化医药卫生体制改革，有利于提高医务人员的积极性，有利于为人民群众提供“安全、有效、方便、价廉”医疗服务。

二、紧密围绕医药卫生体制改革，持续推进院务公开

地方各级卫生行政部门和各级各类医疗机构要在深化医药卫生体制改革中，不断创新院务公开工作机制，努力提高工作水平。要在全面做好向社会、患者和内部职工公开的基础上，重点做好以下几方面工作：

（一）及时公开改善医疗服务的措施。医疗机构要把深化医药卫生体制改革中制定的相关文件和出台的有关措施及时向社会和患者公开。在公示医疗服务内容方面，应当以公开医院改善医院服务的措施为创新点和突破点。要重点公开门急诊就诊流程的优化措施、预约诊疗服务的安排、急诊绿色通道建设情况、“先诊疗，后付费”的方式方法、检查结果和医疗费用查询方式、出入院服务流程改善措施等，让人民群众切实感受到医疗机构改善服务的效果。

（二）公开医疗服务重点环节的服务目标和要求。医疗机构应当向社会和患者公开医疗服务过程中重点环节和“窗口部门”的服务目标和要求，并建立患者投诉管理机制，及时有效处理患者投诉和反映的问题。门急诊服务应当公开专家信息和出诊时间；住院服务应当公开与患者密切相关的核心制度，包括三级查房时限要求、分级护理的服务内涵和服务项目等；挂号、咨询、入出院、收费、药房等“窗口”部门应当公开工作人员信息、工作时间和岗位职责要求；检查诊断服务要公开检查结果出具时限。

各级各类医疗机构在维护患者就医权益的同时，还应当合理利用院务公开的载体，公开患者在就诊过程中应当遵守的规章制度以及所应履行的义务，引导患者有序就医，营造医患相互尊重的和谐关系。

（三）公开涉及职工利益的改革措施和重要事项。各级各类医疗机构在制定与职工利益密切相关的内部改革措施和落实“三重一大”制度要求时，要充分发扬民主，广泛听取群众意见，做到决策过程公开，具体措施公开，让职工了解各项改革措施的目的、方法和要求，切实维护职工权益，调动医务人员参与深化医药卫生体制改革的积极性，保证各项改革措施的顺利实施。

三、努力推动基层医疗卫生机构院务公开工作

随着深化医药卫生体制改革的推进，社区卫生服务机构、乡镇卫生院和村卫生室等基层医疗卫生机构的建设得到加强，在医疗服务体系中发挥着越来越重要的作用，做好上述单位的院务公开工作，对于引导群众到基层就医、减轻患者经济负担、实现基本公共卫生服务均等化具有重要意义。地方各级卫生行政部门要结合基层医疗卫生机构的特点，指导其做好院务公开工作的设计、实施和评价。要将基层医疗卫生机构承担的免费向城乡居民提供的基本公共卫生服务项目，配备的国家基本药物名称、价格，配备血液的种类、规格、价格，与本机构建立双向转诊关系的综合、中医（中西医结合、民族医）或者专科医院名称，支援本单位的专家姓名、专长和服务时间，新型农村合作医疗就诊、报销的流程和标准等信息纳入公开范围。到2010年底前，所有基层医疗卫生机构的院务公开工作都要做到有制度、有措施，要以院务公开工作推动基层医疗机构服务质量和管理水平的提高。

四、加强院务公开监督考核，确保院务公开取得实效

地方各级卫生行政部门和各级各类医疗机构要逐步建立院务公开监督考核的长效机制，杜绝形式主义，把工作真正落到实处，不断巩固深化。严格按照《医疗机构院务公开监督考核办法（试行）》要求，对医疗机构开展院务公开的组织领导、范围和内容、时限、方式、效果等进行全方位的监督考核，并作为对医疗机构及其领导班子考核评价的重要依据。要将院务公开纳入医院管理的综合评价体系，结合“医疗质量万里行”活动和医院评审等工作，督促各地把院务公开作为医院管理的常规内容。要将院务公开与加强卫生行风建设紧密结合，将其作为反腐倡廉建设、行风建设和权力运行监控机制建设的重要措施，加强社会公众和医疗机构职工的民主监督。

二〇一〇年十月十九日