国家质量监督检验检疫总局


国家质量监督检验检疫总局令


第34号

《出入境检验检疫代理报检管理规定》已经2002年10月18日国家质量监督检验检疫总局局务会议审议通过，现予公布，自2003年1月1日起施行。

局 长

二○○二年十一月六日



出入境检验检疫代理报检管理规定

第一章 总　则

第一条 为加强对代理报检行为的监督管理，规范代理报检行为，根据《中华人民共和国进出口商品检验法》及其实施条例、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》及其实施条例、《中华人民共和国国境卫生检疫法》及其实施细则、《中华人民共和国食品卫生法》等法律法规的规定，制定本规定。

第二条 本规定所称代理报检，是指经国家质量监督检验检疫总局（以下简称国家质检总局）注册登记的境内企业法人（以下称代理报检单位）依法接受进出口货物收发货人的委托，为进出口货物收发货人办理报检手续的行为。

第三条 国家质检总局统一管理全国代理报检工作，负责对代理报检单位的注册登记；各直属出入境检验检疫局（以下简称直属检验检疫局）负责所辖地区代理报检单位的初审和年度考核工作；各地出入境检验检疫机构（以下简称检验检疫机构）负责代理报检单位的日常监督管理工作。

第四条 代理报检单位应当经国家质检总局注册登记，未经注册登记的单位不得从事代理报检业务。

第五条 代理报检单位在接受委托办理报检等相关事宜时，应当遵守有关出入境检验检疫法律法规规定，并对代理报检各项内容的真实性、合法性负责，承担相应的法律责任。

第二章　代理报检单位的注册登记

第六条 申请代理报检注册登记的单位（以下简称申请单位）应当具备下列条件：

（一）取得工商行政管理部门颁发的《企业法人营业执照》；

（二）注册资金人民币150万元以上；

（三）有固定营业场所及符合办理检验检疫报检业务所需的设施；

（四）有健全的管理制度；

（五）有不少于10名取得《报检员资格证》的人员；

（六）国家质检总局规定的其他条件。

第七条 申请单位应当向所在地直属检验检疫局提出申请并提交下列材料：

（一）《代理出入境检验检疫报检注册登记申请书》；

（二）《企业法人营业执照》复印件（同时交验正本）；

（三）拟任报检员的《报检员资格证》复印件（同时交验正本）；

（四）代理报检企业的印章印模；

（五）国家质检总局规定需提交的其他文件。

第八条 直属检验检疫局对申请单位的申请进行初审，初审合格的，报国家质检总局审核，经审核合格，颁发《代理出入境检验检疫报检登记证书》（以下简称《登记证书》）。

取得《登记证书》的代理报检单位，应当在国家质检总局批准的区域内从事代理报检业务。

第九条 代理报检单位名称、地址、法定代表人、经营范围等重大事项发生变更的，应当在变更之日起15日内以书面形式报所在地直属检验检疫局。

第三章 代理报检行为

第十条 进口货物的收货人可以在报关地和收货地委托代理报检单位报检，出口货物发货人可以在产地和报关地委托代理报检单位报检。

第十一条 接受委托的代理报检单位应当完成下列代理报检行为：

（一）办理报检手续；

（二）缴纳检验检疫费；

（三）联系配合检验检疫机构实施检验检疫；

（四）领取检验检疫证单和通关证明；

（五）其他与检验检疫工作有关的事宜。

第十二条 代理报检单位接受收发货人的委托，应当遵守法律法规对收发货人的各项规定。

第十三条 代理报检单位在报检时，应当向检验检疫机构提交报检委托书。

报检委托书应当载明委托人的名称、地址、法定代表人姓名（签字）、机构性质及经营范围；代理报检单位的名称、地址、代理事项，以及双方责任、权利和代理期限等内容，并加盖双方的公章。

第十四条 代理报检单位应当按照相关规定规范报检员的报检行为，并对报检员的报检行为承担法律责任。

第十五条 代理报检单位应当按照检验检疫机构的要求，负责落实检验检疫场地、时间等有关事宜。

第十六条 代理报检单位对实施代理报检中所知悉的商业秘密负有保密义务。

第十七条 代理报检单位应当按照规定代委托人缴纳检验检疫费，不得借检验检疫机构名义向委托人收取额外费用。

代理报检单位应当将向检验检疫机构的缴费情况以书面形式如实通知委托人，检验检疫机构对此可随时进行抽查、核实。

第十八条 代理报检单位应当严格按照有关规定向委托人收取代理报检中介服务费。

第四章 监督管理

第十九条 检验检疫机构对代理报检单位实行年度审核制度。代理报检单位应当在每年3月31日前向所在地直属检验检疫局申请年度审核，并提交上一年度的《年审报告书》。

《年审报告书》的主要内容包括：年度代理报检业务情况及分析，财务报告，报检差错及原因，遵守检验检疫相关规定情况及自我评估等。

获得国家质检总局注册登记不满1年的，本年度可不参加年审。

直属检验检疫局应当将代理报检单位年审情况报国家质检总局备案。

第二十条 代理报检单位应当配合检验检疫机构对其所代理报检的事项进行调查和处理。

第二十一条 代理报检单位不得以任何形式出让其名义供他人办理代理报检业务。

第二十二条 代理报检单位应当建立、健全代理报检业务档案，真实完整地记录其承办的代理报检业务，并自觉接受检验检疫机构的日常监督和年度审核。

第二十三条 代理报检单位可以以电子方式向检验检疫机构进行申报，但不得利用电子报检企业端软件进行远程电子预录入。

第二十四条 代理报检单位有下列情况之一的，直属检验检疫局可以暂停其3个月或者6个月的代理报检资格：

（一）有违反检验检疫报检规定行为的；

（二）提供不真实情况，导致代理报检的货物不能落实检验检疫的；

（三）对报检员管理不严，多人次被取消报检资格的；

（四）未经检验检疫机构同意延迟参加年审的；

（五）违反本规定第十六条规定，泄露实施代理报检中所知悉的商业秘密的；

（六）违反本规定第十七条规定，未按照规定代委托人缴纳检验检疫费或者未将向检验检疫机构的缴费情况以书面形式通知委托人的，或者借检验检疫机构名义向委托人收取额外费用的；

（七）违反本规定第十八条规定，未按照规定向委托人收取代理报检中介服务费的；

（八）违反本规定第二十条规定，对检验检疫机构对其所代理报检事项进行的调查和处理不予配合的；

（九）违反本规定第二十一条规定，出让其名义供他人代理报检业务的；

　　（十）违反本规定第二十二条规定，未建立、健全代理报检业务档案，不能真实完整地记录其承办的代理报检业务的；

（十一）违反本规定第二十三条规定，利用电子报检企业端软件开展远程电子预录入的；

（十二）因其他原因需暂停报检的。

　　第二十五条 代理报检机构有下列情况之一的，国家质检总局可以取消其代理报检资格：

（一）代理报检企业发生变化，不具备本规定第六条条件的；

（二）未参加年审或者年审不合格的；

（三）有本规定第二十四条所列行为之一，情节严重的；

（四）不按代理权限履行义务，影响检验检疫工作秩序的；

（五）不如实报检，骗取检验检疫单证的；

（六）伪造、变造、买卖或者盗窃检验检疫单证、印章、标志、封识和质量认证标志的；

（七）因其他原因需取消代理报检资格的。

第二十六条 代理报检机构及其报检员在从事报检业务活动中违反检验检疫法律法规的，按照法律法规规定处理。

第二十七条 检验检疫机构和工作人员不得以任何形式成立代理报检单位，进行代理报检工作，从中谋取任何不正当利益。

第二十八条 检验检疫机构工作人员不得与代理报检单位有任何利益关系。检验检疫机构工作人员和按国家有关规定应予回避的人员以及离开检验检疫工作岗位3年内的人员，不得在代理报检单位任职并按照有关规定实行回避制度。

第五章 附 则

第二十九条 本规定所称的代理报检不包括生产企业接受贸易公司的委托，为该贸易公司收购本企业产品进行报检的行为。

第三十条 国家质检总局鼓励进出口企业以电子方式直接向检验检疫机构报检。

第三十一条 本规定由国家质检总局负责解释。

第三十二条 本规定自2003年1月1日起施行。


关于农村征地补偿款分配纠纷问题的探讨

王明水


【内容摘要】随着工业化和城镇化的加快，农村集体土地被征用呈逐年上升趋势，因征地补偿款分配引发的纠纷逐年增加，由于我国立法滞后和执法无明确标准，农村土地征地款分配纠纷已成为突出的社会问题。法律规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，从法律上讲，对来源于农村集体所有的土地等自然资源的收益，依法属于全体集体经济组织成员，如果法律没有特别规定全体集体经济组织成员应共同享有，每个成员的权利是平等的，对集体土地等的收益享有可分割的特定份额，但不少乡村在土地分配款等问题中村民的分配权被限制或剥夺的情况时有发生。本文提出了解决农村土地征地款分配纠纷的途径；认定集体经济组织成员的方法；处理原则；同时对提出了解决农村土地征用补偿款分配纠纷的法律建议。
【关键词】 土地补偿款分配 收益主体 处理原则 法律建议
随着工业化和城镇化的加快，农村集体土地被征用呈逐年上升趋势，因征地补偿款分配引发的纠纷逐年增加，有愈演愈烈的趋势。近年来，不断有权益受到侵害的村民与村委会或村民小组引发分配纠纷，或直接向法院起诉、或上访，甚至闹事，已成为影响农村社会稳定的重要原因之一。为此，正确运用法律手段解决农村征地补偿款分配纠纷，对于公平、公正的保护每一个村民的合法权益，促进社会主义和谐社会建设有着十分重要的意义。本文试图对农村征地补偿款分配纠纷问题作一些肤浅的探讨，以求教于同仁。
一、关于农村征地补偿款分配纠纷是否属于民事诉讼范围问题
农村征地补偿款分配纠纷，是指村民委员会或由村民小组在分配土地征用补偿费用时，在村民中实行不平等分配，不分或少分给一部分村民土地征用补偿费用而引发的纠纷。农村征地补偿款分配纠纷，是否属于民事诉讼范围，尚存在争议。有人认为，土地征用补偿费用的分配，是集体经济组织内部事务的处理，不是平等主体之间的民事行为。土地征用补偿费用的分配纠纷，属国家建设征用土地中出现的纠纷，只能有有关行政部门协调解决。且《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条明确规定：“市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”村民委员会组织法第4条规定：“乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”故当村民与村委会或村民小组因征地补偿费问题发生争议时，市、县、乡（镇）政府应当解决，责无旁贷。所以，土地征用补偿费用分配纠纷不属于人民法院管辖。也有人认为，依照《土地管理法》第十条的规定，农村集体土地所有权的性质属于村农民集体所有，集体经济组织是代表农民集体对其所有的集体土地行使经营、管理、收益权的机构，与其成员之间地位平等。集体经济组织分配土地征用补偿费用的行为，是依法行使集体土地的经营、管理、收益权的具体体现，是一种民事行为。因此，此类纠纷属民事诉讼受案范围。
关于此类纠纷，人民法院应否作为民事案件受理，最高人民法院的有关解释也前后不一。最高人民法院业务庭自1994年至2004年就村民征地款分配纠纷问题是否受理做了五个复函或答复。一是最高人民法院［1994］民他字第285号《关于王翠兰等六人与庐山区十里黄土岭村六组土地征用费纠纷一案的复函》，其主旨是不予受理；二是最高人民法院法研［2001］51号《关于人民法院对农村集体经济所得分配是否受理问题的答复》，其主旨是受理；三是最高人民法院法研［2001］116号《关于村民因土地补偿费、安置补助费与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》，其主旨是受理；四是最高人民法院［2002］民立他字第4号《关于徐志君等十一人诉龙家市龙渊镇第八村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的复函》，其主旨是不予受理；五是最高人民法院［2004］民立他字第33号《关于村民请求分配征地补偿款纠纷法院应否受理的请求的答复》，其主旨是不予受理。由于最高人民法院业务庭的复函或答复内容冲突，使得下级法院对这类案件是否受理掌握不一，各取所需。
笔者认为，人民法院是国家的审判机关，司法是社会公平、正义的最后一道屏障。在市场经济条件下，人民法院对因农村征地补偿费分配引起的纠纷不作为民事案件受理缺乏依据。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”这里出现了集体经济组织与村民委员会两个并列的概念，这两者不是同一个组织，也不是相互交叉的组织。至今法律上对何为农村集体经济组织还没有明确的界定。根据字面的理解，集体经济组织应是村民集体管理集体经济而设立的组织，如农村经济合作社等，它与村民委员会有很大区别。村民委员会是村民自治组织，由《中华人民共和国村民委员会组织法》调整。村内集体收入应当由村集体经济组织进行分配，但在实践中，很多地方没有成立村集体经济组织，其收入分配由村民委员会或村民小组代为行使权利。因而，当土地收益分配纠纷发生诉讼时，便发生在村民与村集体经济组织、或村民委员会、或村民小组之间。因村民委员会、村民小组是村民自治组织，村集体经济组织是经济管理的组织，两者均不是一级政府机构，所以，进行的管理、分配等活动不具有行政性。从法律上讲，对来源于农村集体所有的土地等自然资源的收益，依法属于全村村民，如果法律没有特别规定应属于全体村民共有，每个成员的权利是平等的，对集体土地等的收益享有可分割的特定份额。可见，对我国农村公民来说，土地征用补偿费用分配权是一项法定的财产性民事权利，对该民事权利的侵害是一种侵权行为，应当依法由侵害人承担相应的民事责任。再说，集体经济组织分配土地征用补偿费用的行为，也是依法行使集体土地的经营、管理权的具体体现，本身就是一种民事行为。因此，集体经济组织成员（或村民）与集体经济组织（或村、组）之间因土地征用补偿费分配所引发的争议应属于平等主体之间的民事争议。对此，只要符合民事诉讼法第一百零八条的规定, 人民法院应当作为民事案件予以受理。
二、如何确定农村征地补偿款分配的受益主体
《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”实践中，农民的土地被征用后，土地补偿费、安置补助费都是支付给了农村集体经济组织或村（组）。而由于土地资源的有限性，农村集体经济组织或村（组）通常将土地补偿费与安置补助费揉在一块，分配给村民，后再统一调整本村（组）农业承包地。农村集体土地所有权的性质，决定了农村集体土地征地补偿款是对全体集体经济组织成员的补偿，土地共有人应共同享有，土地征地补偿款的分配，就应由全体集体经济组织成员共同参与分配，这与法律规定的土地补偿费归农村集体经济组织所有的性质是相一致的。那么，依何标准来确定集体经济组织的成员资格呢？在实践中，一般有以下几种主张：①户口说，认为只要户口在该村（组），就享有该村征地补偿费用的分配权。②事实主义说，认为只要是长期在本村（组）生活，就应当享有征地补偿费用的分配权。③生活来源说，认为只要是以土地耕作收益作为个人主要生活来源，就享有征地补偿费的分配权。笔者认为，对集体经济组织成员的认定，既要反映征地补偿费的本质，又要有利于对农民合法权益的保护。由于很多农村没有成立村集体经济组织，农民集体所有的土地和财产由村民委员会或村民小组进行管理，这种情况下，集体经济组织的成员也就是本村（组）的村民。笔者主张，认定集体经济组织成员的依据一般应以户籍为原则，但户籍又不是唯一依据，还应结合地权进行考虑。如果某人户口在本村（组），只要他（她）的农民身份没有改变，依附于村（组）集体土地，他（她）必然享有集体土地的地权，他（她）就是集体经济组织或村民团体里的一分子，他（她）就和其他集体成员一起，成为集体土地所有权、使用权和他项权主体的一部分，就应该成为征地补偿费的受益权主体。
三、当前农村征地补偿款分配纠纷的突出表现、处理原则、解决办法
当前，农村征地补偿款分配纠纷的突出表现在于村委会或村民小组擅自决定分配事务，对出嫁女、招婿、丧偶、离异及继子女、大中专在校生、义务兵等处理不当。笔者认为，处理此类案件时既要充分尊重村民的自治权，也不能剥夺公民的财产权，要处理好二者的关系。村民的自治权并不能对抗公民的生存权和财产权，土地是农民赖以生存的重要生产资料和生活资料，土地补偿款既具有生存利益性质又具有财产权性质，该权利非法律不得剥夺。因此，村委会、村民小组在决策时必须按照村民委员会组织法第十七条所规定的程序提请村民会议讨论，其无权擅自作主。村民会议作出的决策亦必须符合该法第十九条所规定的民主原则和第二十条规定的合法原则，应明确村民享有同等待遇。具体地说，应该遵守以下原则：
（1）民主议定原则和合法性原则。村民自治必须是真正的大多数村民的集体意志，而不是某个人或某些少数人的意志，且该意志不能违反法律的强制性规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。一些农村部分村民的土地收益权得不到保护，与人们对村民自治的模糊认识有很大的关系，其所依仗的就是村民自治制度所赋予的一些权力，其实这是对村民自治权力的滥用。在一个民主和法治的国家，任何形式的自治都不能同国家的依法行政相违抗，任何形式的自治章程都不能同国家的法律相抵触，任何形式的社区民主决定都不能损害公民的基本权利。因此，那些同国家法律、法规和国家政策相抵触的自治章程、村规民约以及村民民主决定都是自然无效的。村民自治必须在民主和法治的轨道上才能获得健康发展，必须做到既要充分发扬民主又要遵守法律。
（2）平等原则。在进行征地补偿款分配中，要充分保障每个集体经济组织成员或村民享有平等的待遇，正确地处理利益关系。之所以会出现剥夺少数成员或村民征地补偿款分配的收益权，主要受经济利益驱动的影响，农村集体经济组织每次的收益和征地款分配总量是恒定的，为了更多的分配集体收益，惟有通过减少应分款人数来实现多数村民的最大利益化，因此，公正、公平地分配征地款是保障每个成员或村民享有土地收益权的前提。
（3）权利、义务相一致原则。集体成员在享有分配利益的同时要考虑其对集体所尽义务的大小，做到权利与义务相一致，公平合理地分配征地款。
在明确了农村征地补偿款分配的受益主体和农村征地补偿款分配纠纷的处理原则后，对当前农村征地补偿款分配中存在的突出问题应合理的予以解决：
1、关于嫁城女及所生子女的问题。与城镇职工、居民结婚的农村妇女（嫁城姑娘），由于政策规定不能到男方落户的，且居住地也未迁离、享有地权的，应当保证其享有村民同等待遇。其所生子女是农村户口的，属有地权主体，应与其母等额分配。
2、关于入赘婿的问题。对于入赘婿及其所带的子女，只要户口已迁入，且居住在当地，其迁出地已不享有地权的，应保证其享有村民同等待遇。
3、关于离婚或丧偶的妇女的问题。妇女离婚或丧偶后仍在原居住地生活，户籍仍在当地，且原居住地村（组）保留其原有地权的，应与本村村民等额分配土地收益；若不在原居住地生活、其新居住地地权尚未落实的，原居住地所在村（组）应保留其地权，并与村民等额分配收益。
4、关于农村五保户收养子女的问题。对依据《收养法》办理了相关手续，已在当地村组落户的养子女，也应与村民等额分配。
5、关于农业户口入学的大、中专在校学生的问题。农业户口入学的大、中专学生以及毕业后未就业前，因就学已将户口从农村迁出，但从经济来源看，家乡地权仍是他们主要的依赖条件，为确保学生能完成学业，可当有地权看待，应与村民等额分配或适当分配。
6、关于进城打工人员的问题。进城打工人员，户籍仍在当地，仍依附于村集体土地，而不是对地权的放弃，打工是为了挣钱弥补生产和生活所需，不能取消村民待遇，必须与本村村民等额分配。
7、关于超生子女的问题。对于违反了国家计划生育政策生育的子女，如已接受处罚，并已执行到位、户口已登记的，应当给予地权，与村民等额分配
8、关于服现役的义务兵的问题。凡农业户口的服现役的义务兵，不能停止其受益分配；如在部队一旦提干或转志愿兵，有了固定工资，应停止其受益分配。
四、对农村集体土地征用补偿款分配纠纷问题的法律建议
1、尽快制定相关司法解释，解决司法实践中管辖不统一的问题。
针对最高法院研究室、立案庭相佐的观点，最高人民法院截止目前尚无权威性解释，致使因农村征地补偿费分配引起的纠纷难以下判，最高人民法院应尽快出台相关司法解释，统一此类案件的立案条件、受理范围、案由确定，以指导司法实践活动。
2、建立分配方案行政指导体制。村民委员会组织法第4条规定：“乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”因此，对涉及村民利益内容的村民会议决定的分配方案，可要求先交乡、镇政府指导审查。这种指导，只是审查分配方案有无违反宪法、法律、法规和政策的内容，如有违反则通过指导予以改正，如无违反，则按分配方案执行。
3、强化民间调解机制。由于这类纠纷具有矛盾尖锐、影响大、执行难的特点，应充分发挥乡(镇)司法所、人民调解委员会的作用，尽量通过调解解决。纠纷发生后，可由司法员、调解员深入村、组，宣讲宪法、法律、法规和政策的精神，提高农民思想意识，消除错误思想，在此基础上，使村民与村委会达成调解协议或和解协议。
4、建立自治章程、村规民约备案审查制度。村民会议制定自治章程、村规民约，应根据村民委员会组织法第20条规定，及时上报乡镇人民政府备案，并由乡镇人民政府行使合法性审查的职权。
作者：安徽明和律师事务所王明水