浙江省嘉兴市人民政府


嘉兴市区饮用地表水水源保护区污染防治管理办法

　（2000年9月10日 嘉政办发[2000]122号）

　　第一章　总　则
　
　　第一条　为确保市区饮用地表水水源保护区不受污染，保障人体健康，促进经济发展，根据《中华人民共和国水污染防治法》及其实施细则、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》和其他有关法律法规，制定本办法。
　　第二条　市环境保护行政主管部门对市区饮用地表水水源保护区污染防治实施统一监督管理。市、区城乡建设、水利、卫生、交通、农林等有关部门应按照各自的职责，对市区饮用地表水水源保护区污染防治实施监督管理。
　　第三条　市区饮用地表水水源保护区污染防治纳入市、区国民经济和社会发展计划。市区饮用地表水水源保护区的设置和污染防治规划，要与城市总体规划、水资源综合规划相协调。
　　第四条　一切单位和个人都有义务保护市区饮用地表水水源保护区不受污染，有权对污染饮用地表水水源保护区的行为进行监督、检举和控告。

　　第二章　市区饮用地表水水源保护区的划分

　　第五条　以取水口为基点，划定一定水域和陆域为水源保护区。水源保护区分一级保护区、二级保护区和准保护区。
　　(一)嘉兴自来水公司石臼漾水厂水源保护区
　　1、一级保护区：
　　水域上游，取水口上溯2000米至北郊河；
　　水域下游，取水口下延500米至小圩里；
　　陆域上下游，沿两岸纵深50米。
　　2、二级保护区：
　　水域上游，从一级保护区上界上溯2000米至九里汇；
　　水域下游，从一级保护区下界下延1700米至栅堰桥；
　　水域支流，主河道延伸1000米；
　　陆域上下游，沿两岸纵深200米(含一级保护区)。
　　3、准保护区：
　　水域上游分两线，一线从二级保护区上界上溯6200米至银江楼，一线上溯4000米至高照桥；
　　水域支流，主河道延伸2000米；
　　陆域上下游，沿两岸纵深2000米(含一级保护区和二级保护区)。
　　(二)嘉兴自来水公司南门水厂水源保护区
　　1、一级保护区：
　　水域上游，取水口上溯1000米至西南湖中部；
　　水域下游，取水口下延900米至壕股桥；
　　陆域上下游，河两岸纵深50米。
　　2、二级保护区：
　　水域上游，从一级保护区上界沿长水塘上溯1500米，至陈河浜下游，沿运河方向至运河交汇处；
　　水域下游，从壕股桥分二线，一线顺秀水河向北下延1100米至大兴桥，一线经铁路83号桥下延1000米至长征桥；
　　陆域上下游，沿两岸纵深200米(含一级保护区)。
　　3、准保护区：
　　水域上游，从二级保护区上界上溯10000米至秀洲区三姑庙；
　　陆域上下游，沿两岸纵深2000米(含一级保护区和二级保护区)。
　　第六条　市区饮用地表水水源各级保护区水质应符合下列规定：
　　一级保护区水质标准，应按照国家《GHZB1-1999地表水环境质量标准》规定Ⅱ类水域功能区标准管理，其中生活饮用水取水点按国家《GB5749-85饮用水卫生标准》执行。
　　二级保护区水质标准，按照国家《GHZB1-1999地表水环境质量标准》规定的Ⅲ类水质标准执行，保证一级保护区内的水质满足或基本满足规定要求。
　　准保护区水质标准，应保证二级保护区的水质能满足规定的标准。
　　第七条　任何单位和个人在市区饮用地表水水源保护区内必须遵守下列规定：
　　1、禁止向水体倾倒工业废渣、城乡生活垃圾、粪便及其它废弃物。
　　2、禁止一切破坏水环境生态平衡的活动和破坏护岸林及植被活动。
　　3、运输有毒有害物质、油类、粪便的船舶一般不准进入一级保护区和二级保护区。必须进入者应事先申请，经秀城区或秀洲区航运管理部门批准登记，并设置防渗、防溢、防漏设施。
　　4、禁止使用剧毒和高残留农药，不得滥用化肥，不得使用炸药、毒品捕杀鱼类。
　　5、严禁向一、二级保护区内排放畜禽养殖场污水。
　　6、供水单位应依照本办法规定，在一级保护区内取水口设置明显范围标志和禁止事项的告示牌。
　　第八条　任何单位和个人在市区饮用地表水水源保护区内，除遵守本规定第七条外，还应分别遵守下列规定：
　　(一)一级保护区内
　　1、禁止新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。
　　2、禁止向水体排放污水，已设置的排污口必须限期拆除或改道排放。
　　3、不得设置与供水无关的码头，已设置与供水无关的码头必须限期搬迁或关闭。
　　4、禁止停靠一切与供水无关的船舶。
　　5、禁止堆置和存放工业废渣、城乡垃圾、粪便和其它废弃物。
　　6、禁止设置油库、水上加油站。
　　7、禁止设立有害化学物资仓库。
　　8、禁止新建各类畜禽养殖场，已建养殖场必须限期搬迁治理。
　　9、禁止种菱、种草、捕捞、网箱养鱼和放养禽畜等有可能污染水体的各种作业，禁止进行水上娱乐、游泳等体育活动。
　　(二)二级保护区内
　　1、不准新建、扩建向水体排放污染物的建设项目。改建项目必须减少污染物排放总量。
　　2、对原有排污企业实行限期治理。对污染严重，又难以治理的企事业单位，限期搬迁治理、转产或关闭。
　　3、对所有排污企事业单位，均实行排污许可证制度，实行污染物排放总量控制计划和企业治理达标削减指标核准制，凭核准后《排污许可证》规定指标限量达标排放。每个排污单位必须严格按《排污许可证》限定的排污总量排放，不准超标排放和无证排放。
　　排入污水按本区域水体功能要求，执行《GB9878-1996污水综合排放标准》的一级标准，保证受纳水体符合规定的水质要求。
　　4、禁止设立装卸垃圾、粪便、油类和有毒物品的码头，禁止设置水上加油站。
　　5、禁止堆放化工、矿物、油类原材料及放射性有毒有害物资。
　　6、停靠或行驶船舶不得排入含油污水、生活污水和垃圾废物。
　　7、不准新建大中型畜禽养殖场。
　　8、控制种菱、网箱养鱼和停船量。
　　(三)准保护区内
　　1、禁止新建、扩建造纸、电镀、染料、制革、印染、化工、冶炼、炼焦、炼油等有严重水污染的建设项目。
　　2、从严控制有可能造成水体污染的一般建设项目，包括新建的大中型畜禽养殖场等，对已建的项目实行限期治理，达标排放，减少对水体的污染。
　　3、现有排污企事业单位排放污水执行《GB9878-1996污水综合排放标准》的二级标准。当排放总量不能保证二级保护区水质满足规定标准时，必须削减排放负荷，限量排放。
　　4、凡向水体排放污染物单位，均实行《排污许可证》制度，由排污单位向市环保部门提出申请，经环保部门核准许可后，发给《排污许可证》，凭证排放。

　　第三章　监督管理

　　第九条　市区饮用地表水水源一级保护区和二级保护区污染防治由嘉兴市环境保护局负责直接监督管理，一级保护区生活饮用水取水口由卫生防疫部门负责具体监管，准保护区由相应的市环保部门分支机构(分局)负责现场监理。一切建设项目须报市环保部门审批，严格按照《国务院建设项目环境保护管理条例》规定执行。
　　第十条　在市区饮用地表水水源保护区内建有污水处理设施单位，应遵守下列规定：
　　1、严格实行排污申报和《排污许可证》核准制度，污水处理设施应保证正常运行，并做好原始记录，执行月报表制度，次月5日前向环保部门报告上月治理设施运行和排污情况。
　　2、污水产生量不得超过治理设施的处理能力，需处理的废水不得直接排放。当排放污染物浓度、种类、去向发生变化时，应限期重新申报登记，并办理《排污许可证》变更手续。
　　3、不得擅自拆除或者闲置污水处理设施，确需拆除或闲置的，必须征得环保行政主管部门同意。
　　第十一条　因突发性事故或其它原因造成市区饮用地表水水源保护区污染的，当事者或责任单位应立即采取应急措施，消除或减轻污染危害，同时立即通知供水单位，并及时向环境保护行政主管部门和卫生、城建等有关部门报告，采取有效措施，减少可能造成的危害。环境保护主管部门接到报告后，应立即报经人民政府同意并组织有关单位调查处理。在造成严重污染、威胁供水安全等紧急情况下，环保部门应会同有关部门立即采取应急措施，责令有关责任单位停止生产，消除现场污染危害。
　　第十二条　环境保护行政主管部门和有关监督管理部门的监督管理人员，有权对市区饮用地表水水源保护区现场进行检查。被检查的单位和个人应主动配合，如实反映情况，提供必要的资料，不得拒绝或阻挠。

　　第四章　奖励与处罚

　　第十三条　对市区饮用地表水水源保护区污染防治作出显著成绩和贡献的单位与个人，由市(区)人民政府或环境保护各行政主管部门给予表彰和奖励。
　　第十四条　对违反饮用地表水水源保护区污染防治管理规定的单位或个人，根据《中华人民共和国水污染防治法》及其实施细则等有关规定进行处罚。

　　第五章　附则

　　第十五条　本办法由嘉兴市环境保护局负责解释。
　　第十六条　本办法自公布之日起施行，1994年4月23日公布的《办法》同时停止执行。



国家赔偿的归责原则研究——从法价值分析的视角看其兼容性

呙 斌
（苏州大学 苏州 215006)


【摘 要】在国家赔偿的归责原则中，世界各国历来存在多种不同的归责原则，而我国却采取单一的违法归责原则。这一原则从出台以来一直就遭到人们的议论，学界也进行了许多有益的探讨。在此，笔者想就法哲学的理论层面，从法价值分析的角度，分析各种归责原则的价值意义，以期能对即将修改出台的国家赔偿法的完善尽点绵薄之力。

【关键词】国家赔偿 归责原则 价值分析 兼容性


　　国家赔偿的归责原则是建立国家赔偿制度的根本问题，是衡量国家赔偿民主性、进步性和先进性的标尺。就一国来说，采取何种国家赔偿的归责原则，其实也就是一个价值判断与选择的过程。这反映了一个国家在某一时期在国家赔偿问题上的价值取向。然而当今世界是一个价值多元的世界，纯粹的单一的大一统的价值模式几乎是不存在的，人们的思想和行为往往是受多种价值理念指导的，如自由、公平、正义、秩序、利益、效率等等。这些具体的法律价值范畴，都有可能体现到各种国家赔偿的归责原则中。因此，各种国家赔偿的归责原则都有其存在的合理性、正当性和科学性，不能说那种归责原则就一定的不好，那种归责原则就一定的好。我们只有弄清了各种归责原则所蕴含的价值本质、价值目标和价值功能，才能对各种归责原则有一个整体的把握，才能谈得上如何去完善国家赔偿的归责原则。

（一)国家赔偿归责原则的价值分析

1.过错归责原则
　　就其判断标准而言，有主观过错与客观过错之分；就其主体而言，有个人过错与职务过错之分。 过错归责原则的根据在于价值论层面上的“道义责任论”。从“道义责任论”的角度看，国家是具有法律人格的组织体，因此与自然人一样具有自由意志，在这个前提下，国家就自己的过错行为导致的损害支付赔偿乃正义的要求，也符合“责任政府”的法治原则。这一价值导向下的过错归责原则发挥了积极的社会机能：过错责任扩大了国家赔偿制度的适用范围，打破了“主权豁免”时代公权力行为不负责任的状态；另外，这一原则还有利于促进国家积极履行职责，为社会提供服务，在一般情况下，公权力机关若已尽相当注意，而不存在故意或重大过错的话，即使造成损害亦可不负责任，这就避免了绝对的无过错责任造成的国家机关因担心承担责任而畏缩不前、消极履行职责的状态。但过错归责原则，特别是主观过错归责，也存在确定侵权人困难、从心理学或证据学上判断有无过错较难的问题。因此，有关专家认为：“采取主观过错原则，实际上是国家避免自己承担赔偿责任的一把保护伞，不利于公民法人或其他组织行使赔偿请求权。”
2.无过错归责原则
　　无过错归责原则的根据在于“社会责任论”，它的基本价值取向表现为：基于实用主义的分配正义观念，对“不幸损害”实施合理分配，以实现社会性的“利益均衡”。在国家赔偿制度中，这种价值观又转化为“个人社会负担平等”这一著名的法律原则。这个原则将公权力主体公务活动对社会和个人造成的损害视为公共负担，无论导致损害的公权力行为是否基于过失，损害一律由政府代表全体人民共同承担赔偿责任，将国家公务活动所造成的公共负担由全体人民分担，从而实现了“利益均衡”。无过失责任原则体现了社会互助精神，以全社会的集体力量减轻个别受害人的负担，帮助他们克服在受到损害时所面临的那种“靠一己之薄力，实难应付”的局面。 但如果不加限制地适用无过错原则，可能给国家财政造成负担，也会造成国家机关因害怕承担责任而消极怠惰的局面，因此各国立法一般将这一原则的适用控制在较小的范围内。从保障人权的角度考虑，我国有学者主张以无过错归责原则取代目前的违法归责原则，这种观点缺乏对无过错归责原则的必要认识，而且忽视了实施无过错归责原则的社会可行性。 因此，无过错归责原则只能是一种辅助性的归责形式，是为了弥补过错责任的不足而设立的。
3.危险责任归责原则
　　危险责任归责原则起初主要适用于民事赔偿方面，后来才逐步扩展到其他领域，包括国家赔偿领域。然而在我国，危险责任原则只适用于民事方面，国家赔偿领域并未承认这一原则。这一原则的价值理论基础是“国家危险责任说”，该学说主张公务员因行使职权形成特别危险状态而使人民权利发生损害时，法律上不评价其原因行为的内容，而由国家承担赔偿责任。即无论公务员是否有过错，国家都应承担赔偿责任。所以，危险责任说又称行政危险说或无过失责任说。这是法国行政法院所独创的特殊的公法理论，德国受其影响逐步形成了其危险责任理论。
4.公平责任归责原则
　　公平责任又称为衡平责任，是在审理侵权案件中，法官在加害人和受害人均无过错的情况下基于公平的观念，根据双方的财产状况和其他有关情况责令加害人对受害人的财产损害或其他损害承担一定的赔偿责任。 从传统的过错理论来看，似乎对加害人是不公平的。然而它却体现了衡平公正的思想，它是以全社会的价值观念为准的，具有其正当性和合理性。但是，它也不能作为普遍的适用原则。

（二)我国的国家赔偿归责原则的价值功能分析

　　我国现行的国家赔偿的归责原则在总则中采用的是违法归责的一元化体系，但在分则中的刑事赔偿方面又出现了结果责任的归责原则。这就导致了在归责原则问题上的价值体系冲突，引起了各界的热议，也成为了我国国家赔偿归责原则需要完善的地方。
　　但是作为一种归责原则，违法责任原则也有其存在的价值。笔者认为违法归责原则在本质上属于过错原则，是一种客观过错。具有以下优点:首先，违法原则与法治原则、依法行政原则及宪法规定相一致，与行政诉讼法也很协调；其次，违法原则简单明了，易于接受，可操作性强；再次，它避免了主观过错原则的认定困难；第四，它有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，有利于受害人行使国家赔偿请求权。 另一方面，违法责任也有不足之处，在适用时应注意如下问题:对“违法”概念的界定必须合理，不能过窄也不能过宽，要符合实际，具有适当性、可操作性和科学性；违法责任原则也应与其他归责原则相结合，尽量避免单一归责原则的片面性、狭隘性和局限性；适用违法归责原则还必须限定自由裁量权的范围。
　　在刑事司法赔偿方面，学界大都认为我国采取的是违法兼结果责任原则。违法归责标准是从行为的违法性角度寻找国家承担责任的根据的,是一种摆脱主观过错归责缺陷的、区别于一般过错客观化的另外一种理论尝试。违法归责标准否定合法行为的国家赔偿责任,而结果归责标准并不直接否定合法行为所造成损害的国家赔偿责任。因而结果归责标准是一个包容性很强的归责标准,其不仅适用于违法情形下的国家责任承担问题,更能解决司法行为合法,但损害的发生不可归责于受害人情况下的国家责任承担问题。 所以结果归责标准不仅适用于刑事司法行为,也适用于各种非刑事司法行为。采取这一原则,不仅符合司法权的本质,也符合保护受害人权益的需要，具有深远的价值意义。

（三)我国国家赔偿归责原则的完善

　　基于以上的价值分析，我们可以看出无论采取那种单一的归责原则，都不能完全适应各种具体的情况，因此应针对不同的国家职权行为以及不同领域适用不同的归责原则,从而形成多元化的归责体系。唯有如此，才能实现我国国家赔偿归责体系的无漏洞化,增强其灵活性、适应性和兼容性，努力作到保护受害人的合法权益与国家责任的协调统一。为此，笔者有以下几点拙见:
　　在行政赔偿方面，应区分不同类型的行政行为而采用不同的归责原则。我国目前国家赔偿法主要是针对具体行政行为而言，采取的是违法责任原则，对于抽象行政行为却排除在外。笔者认为对于各种抽象行政行为也应采用违法责任原则，不违法就不承担赔偿责任，这样才有利于对其判断，有利于对受害人的救济。对于羁束行政行为，由于判断标准比较明确,法律法规都已经规定得非常清楚,违法与否易于认定，所以也应采用违法责任原则；而对于裁量行政行为，违法当然要赔偿，不违法但有过错、不合理也应赔偿，所以应主要采用过错兼违法责任原则。对于行政事实行为主要适用过错归责原则，但如果行政机关在进行一些事实行为违反或超越了其职责权限,就存在违法的问题,也构成违法标准,在这种情况下,国家当然要承担赔偿责任。对于合法行政行为造成损害的,国家承担责任的依据和标准是公平责任原则。对于公共设施致人损害的赔偿责任，适用危险责任归责原则,但如果设置机关与管理机关为防止损害发生,已经尽了相当注意义务或已经采取了防止损害发生的必要措施的,国家应减轻责任。
　　在司法赔偿方面，我国主流观点认为我国采取的是违法兼结果责任原则，并非单一的违法责任原则。笔者认为:对于刑事司法赔偿，如果刑事司法机关及其工作人员违法行使职权并造成了损害当然要赔偿，然而某一些情形下，虽然不违法却有一定的过错或者也没有什么过错却结果造成了损害，也应给予赔偿。所以，刑事司法赔偿应采取违法责任为主、辅之以过错责任、结果责任或公平责任。对于各种非刑事司法赔偿（民事诉讼、行政诉讼和司法执行中的赔偿)，也应该区分具体情形而采取不同的归责原则，不能一刀切。
　　在立法赔偿方面，我国还存在一些争论，还没有形成比较完整的、成熟的的理论体系。但是笔者还是比较赞成在我国国家赔偿法中引入立法赔偿，以增强其体系的完整性，这也符合我国尊重和保障人权的宪法精神。至于立法赔偿的归责原则，鉴于立法行为属于抽象性行为，目前我国采取的是立法监督的纠正方式，但将来纳入国家赔偿法后，对于这种具有抽象性、普遍性的行为归责，也应以是否合法为依据，这里的法就是宪法和立法法，所以立法赔偿的归责原则应该采取违法责任原则。这样既有利于对公民合法权益的保障,也符合法治的要求。
　　在军事赔偿方面，部分西方国家把它纳入行政赔偿的范围，鉴于军事机关在我国宪政体制中的特殊地位，笔者比较认为把它作为一种独立的赔偿类型。军事行为也不应完全以主权行为免责，对于主权行为以外的其他军事行为，如果违法也应给予赔偿，所以军事赔偿的归责原则应主要采取违法责任原则。
总之，在构建我国国家赔偿的归责原则时，应该以多元化的价值观为指导，既要有其原则性，又要有其灵活性、实用性、合理性和科学性。做到兼收并蓄，海纳百川，具有一定的兼容性，这才符合世界潮流。